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认真学习贯彻《准则》《条例》做合格党员--刘永哲
时间:2016-04-01 作者:

  

认真学习贯彻《准则》《条例》做合格党员 

 

——《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》解读

中共甘肃省委党校党建研究所所长、教授  刘永哲

 

中共中央政治局20151012日召开会议,审议通过了党内两大法规——《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》,以道德为“高线”,以纪律为“底线”,进一步扎紧了管党治党的“笼子”。

一、《准则》和《条例》的发布对落实全面从严治党意义何在

新修订的《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》,充分体现了以习近平同志为总书记的党中央推进全面从严治党、依规管党治党的制度创新,是贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,加强党内法规制度建设的重要成果,是协调推进“四个全面”战略布局、完成党的历史使命的纪律保证。《准则》和《条例》体现了治标和治本的统一,表明了党中央全面从严治党、依规管党治党的坚定决心和坚强意志;体现了继承和创新的统一,彰显了党中央主动顺应形势发展、不断改进制度设计的历史担当和革新精神;体现了立德和立规的统一,贯穿了党中央“把纪律和规矩挺在法律前面”的高远立意和最新要求;体现了全面和从严的统一,宣誓了党中央“党纪面前一律平等”的一贯立场和鲜明态度。我们要从历史和全局的高度充分认识修订《准则》和《条例》的重大意义,深刻领会把握两大党内法规的立意内涵和精神实质。

《准则》和《条例》是全面从严治党的“姊妹篇”,《准则》是“航标”,为党员和党员领导干部提供行动指南;《条例》是“雷池”,为党组织和党员划定不可触碰的禁区,二者充分体现了自律与他律的互补、高线与底线的兼顾、以德治党与依规治党的结合。

二、中央刷新《准则》和《条例》有何深意

这次修订的《准则》和《条例》,最早均诞生于1997年,分别是当年4月颁布的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》和当年3月颁布的《中国共产党纪律处分条例(试行)》。

97版《准则》共三章14条,其中第一章“廉洁从政行为规范”中规定了党员领导干部“不准”的24种情形。《中国共产党纪律处分条例(试行)》共三编十三章172条,其中第二编对各类违纪错误的定性处理作了具体规定,包括政治类错误、组织人事类错误、经济类错误、失职类错误、侵犯党员权利、公民权利类错误、严重违反社会主义道德类错误和违反社会管理秩序类错误。

97版《条例》颁布时,中纪委负责人在答人民日报记者问时介绍,此前,在我们党的历史上,还没有制定过全面的党的纪律处分规定,在党纪处分方面没有具体的规定可以遵循,处理案件往往凭个人的政策水平和工作经验,纪律处分的畸轻畸重现象时有发生。这种状况很不利于维护党纪的严肃性。我们党需要有一个对于哪些行为应当追究党纪责任以及如何追究党纪责任的明确、具体的规定,以便统一执行纪律,防止党纪处理工作中的随意性。因此,中央纪委于19883月开始起草《中国共产党纪律处分条例(试行)》,经反复征求意见和研究修改,历时9年,15易其稿,经党中央审定发布实施。

20042月,中央出台了《中国共产党纪律处分条例》。修订后的《条例》共三编十五章178条。其中,对“试行条例”有关条文保留了38条;对有关条文修改、调整形成了96条;对“试行条例”有关条文不再写入的有7条;适应新情况增加了44条。20102月,中央出台了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》,共三章18条,其中第一章“廉洁从政行为规范”分八个方面规定了52个不准,因此也被大家俗称为“52个不准”。

不可否认的是,《条例》和《准则》在颁布后对完善党纪党规起到了一定的积极作用。但党的十八大以来,随着党风廉政建设实践的不断深入,原有的《条例》和《准则》逐渐显现出一些不适应形势发展要求的情况。首先是《条例》中法纪不分情况突出。据中央纪委法规室有关工作同志统计,原《条例》的178条中,有70多条与现行的法律有重复,有很多违纪的情形已经明显触犯了法律底线。而在从严治党、依法治国的背景下,党纪应当严于国法,如果一名党员要等到违法了才受到纪律处分,明显说明了我们的党纪失之于宽、失之于松、失之于软。有个别地方甚至出现党员干部违法后用纪律处分代替刑罚的情况,导致民怨沸腾,认为纪检机关对党员干部包庇纵容。因此,这次修订后的《条例》将与现行法律重合的70多条全部剔除,严格区分法律与纪律的界限,按照党章对纪律的要求将党的纪律整合成为政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律,开列负面清单,真正做到了“把纪律挺在前面”,体现了纪严于法、纪在法前的原则。

三、新的《准则》和《条例》亮点何在

修订后的两项党内法规与修订前相比有了翻天覆地的变化。

(一) “廉洁齐家”列入《准则》顺乎党心民意

《准则》首次将“廉洁齐家,自觉带头树立良好家风”列为党员领导干部廉洁自律规范的重要内容之一这是《准则》新修之后的突出亮点必将开创党风、政风、社风建设的崭新局面。

家风入纪,意味着良好家风不只是党员领导干部的个人私事,也是关乎党内制度规矩的公事。良好家风入纪,为党员领导干部设立了经营家庭的“新标高”,以党纪制度的刚性约束,要求每一位党员领导干部都必须深学之、细照之、笃行之。

毛主席对子女的要求一向严格谨慎,子女们上学、看病一律不准说真名;朱德总司令要求家人“老百姓怎样生活,你们就怎样生活”,不准家人搭自己使用的汽车,不准亲友相求,不准讲究享乐;周总理的“十条家规”,不仅是对亲属的严格要求,更是培养干部家风的极好教材;习仲勋同志反复告诫子女,要“夹着尾巴做人”。

反观刘铁男、苏荣等高官的“家庭式”腐败案件,就会发现治家无方、家风败坏成为了他们堕落的“催化剂”。

《准则》应时而“生”,直指时弊,切中要害,深受称赞。

(二)《条例》浓缩为六大类,“纪法分开、纪法各表”

原《条例》共3编、15章、178条、2.4万余字,修订后的《条例》共3编、11章、1.7万余字,新增、去除、修改条文比例高达近90%,有的章节达100%,可谓是“脱胎换骨”。

原《条例》中对违反党章、损害党章权威的违纪行为缺乏必要和严肃的责任追究,且存在纪法不分的情况,在178条中有近80条与刑法等国家法律规定重复,降低了对党组织和党员的要求。

新《条例》的一个重要特色是“纪法分开、纪法各表”,纪律的归纪律,法律的归法律,一方面使得纪律挺在了法律前面,比法律规定更加严格,对党员提出比老百姓更高的要求,有利于抓早抓小、防患于未然,避免党员干部“要么是好同志、要么是阶下囚”的情况;另一方面也使得纪委和司法部门的工作更加泾渭分明,避免了工作上的重复交叉、纪委成了党内的“公检法”。

原先十大类纪律中与法律重复的贪污贿赂、经济秩序、财经纪律、渎职行为、社会管理等类别被取消,重新被归纳为政治、组织、廉洁、群众、工作和生活六大类,虽然数量上少于原来的十大类纪律,但却完全做到了“纪律姓纪”,其“制度成色”有了质的飞跃。

(三)政治纪律列六大纪律之首,搞“团团伙伙、结党营私、拉帮结派”等情形被明令禁止

修订后的《条例》把政治纪律列为六大纪律之首,特别增加了拉帮结派、对抗组织审查、搞无原则一团和气等违纪条款。这些都是党的十八大以来,在全面从严治党的过程中,结合“打虎”“拍蝇”的实践所丰富的内容。

(四)八项规定写进《条例》

党的十八大以来,中央坚决贯彻八项规定,坚决反对“四风”问题,并且始终坚持不懈,通过狠抓节点、密集通报,对公款吃喝、公车私用、公款旅游、大操大办婚丧喜庆、违规发放津补贴、违规收送礼品、违规修建楼堂馆所等原先群众反映较为强烈的“四风”问题形成了较为明显的遏制。新《条例》将落实中央八项规定精神、反对“四风”等方面的问题增加到了“廉洁纪律”一章中,充分体现了十八大以来实践成果的有效固化,使得执行八项规定、反对“四风”上升到了党内法规保障的层面上,对下一步继续遏制“四风”问题蔓延起到了“有规可依”的作用。

(五)“全面从严治党主体责任”首次提出

新《条例》在第114条首次提出了“党组织不履行全面从严治党主体责任或者履行全面从严治党主体责任不力”这个说法。以往我们强调的都是在党风廉政建设中,党委负主体责任,纪委负监督责任。全面从严治党主体责任比党风廉政建设主体责任范围更宽、标准更高、责任更大、要求更高,不仅包括党风廉政建设方面,还要落实到思想建党、制度治党、纪律立党、组织建党、人才兴党等管党治党的各领域和全过程,坚决防止组织软弱、队伍涣散、党风退化、纪律松弛等问题。下一步,如何在实践中强化“全面从严治党主体责任”值得关注。

四、《条例》新在何处

——“不收敛、不收手”要从重、加重处分

【原文】新条例在第三章“纪律处分运用规则”中,将“在纪律集中整饬过程中,不收敛、不收手的”列入应当从重或者加重处分的情形。

【解读】“不收敛、不收手”,这已是十八大后反腐新闻中的高频词汇。

20132月,中纪委在通报官员违纪查处情况时首次用了“十八大后仍不收敛、不收手”的表述。查询中央纪委监察部网站“纪律审查”栏目,省部级落马官员在被开除党籍的通报中被提及“十八大后仍不收敛、不收手”的就有十余人。

相较于旧版纪律处分条例,新修订的条例中将“在纪律集中整饬过程中,不收敛、不收手的”列入从重、加重处分的行列,亦可见中央对于严惩顶风违纪者的决心。

——党员犯罪,即使免于刑罚,仍将党纪处分

【原文】新条例第二十八条规定,党组织在纪律审查中发现党员有刑法规定的行为,虽不涉及犯罪但须追究党纪责任的,应当视具体情节给予警告直至开除党籍处分。

第三十二条规定,党员犯罪情节轻微,人民检察院依法作出不起诉决定的,或者人民法院依法作出有罪判决并免予刑事处罚的,应当给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。

【解读】党纪要严于国法,这是在这份条例的修订之前,中央高层就不断释放出来的修订思路。将党纪与法律进行区分对待,鲜明体现了“纪在法前”以及“纪严于法”。即使没有违法,但可能会违纪,这对党员提出了更高的要求。

按照新条例规定,党员犯罪,即使情节轻微,检察院不起诉,或者法院作出免予刑罚决定,但是依然要受到党纪的处分。

——妄议中央大政方针或开除党籍

【原文】新条例第四十六条规定,通过信息网络、广播、电视、报刊、书籍、讲座、论坛、报告会、座谈会等方法,有下列行为之一,情节较轻的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分:

(1)公开发表违背四项基本原则,违背、歪曲党的改革开放决策,或者其他有严重政治问题的文章、演说、宣言、声明等的;(2)妄议中央大政方针,破坏党的集中统一的;(3)丑化党和国家形象,或者诋毁、诬蔑党和国家领导人,或者歪曲党史、军史的。

【解读】由中纪委和中央文献研究室编辑的《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》一书中,首次披露了诸多习近平关于反腐的论述。其中,习近平就曾提到一些人无视党的政治纪律和政治规矩,“搞自行其是、阳奉阴违的有之,搞尾大不掉、妄议中央的也有之”。本次纪律处分条例的修订中,妄议中央大政方针被写入,无疑也是更明确地严明了党的政治纪律。

——团团伙伙、结党营私、拉帮结派被写入

【原文】新条例第五十二条规定,在党内搞团团伙伙、结党营私、拉帮结派、培植私人势力或者通过搞利益交换、为自己营造声势等活动捞取政治资本的,给予严重警告或者撤销党内职务处分;情节严重的,给予留党察看或者开除党籍处分。

【解读】从塌方式腐败到一系列腐败串案、窝案,团团伙伙、拉邦结派、搞圈子文化,这些都是近年来腐败案件查处时遇到的突出特点。新版条例将十八大以来中央提出严明政治纪律和政治规矩的要求和实践成果转化为法规条文,增加了“拉帮结派”等“负面清单”,有利于解决党员对组织忠诚这个根本问题。

——五种情形对抗组织审查或被开除党籍

【原文】新条例第五十七条规定,对抗组织审查,有下列行为之一的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分:

(1)串供或者伪造、销毁、转移、隐匿证据的;(2)阻止他人揭发检举、提供证据材料的;(3)包庇同案人员的;(4)向组织提供虚假情况,掩盖事实的;(5)有其他对抗组织审查行为的。

【解读】十八大以来的反腐案例中,纪检部门在办案中遇到的“对抗组织审查”案例也不鲜见。中央纪委监察部曾通报称,山西省政协原副主席令政策“存在干扰、妨碍组织审查的行为”。据纪检部门的通报,十八大以来,一些人甚至“与他人订立攻守同盟”“对抗组织调查”。所以,将对抗组织审查的具体情形列入纪律处分条例,无疑具有很强的现实针对性。

——领导对违纪行为放任不管,搞无原则一团和气将受处分

【原文】新条例第六十一条规定,党员领导干部对违反政治纪律和政治规矩等错误思想和行为放任不管,搞无原则一团和气,造成不良影响的,给予警告或者严重警告处分;情节严重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分。

【解读】2015年全国两会期间,王岐山在参加代表团审议时曾提出“从严治党不能无原则地一团和气,要耳朵伸长、眼睛瞪大。”新条例规定,党员领导干部对违反政治纪律和政治规矩等错误思想和行为放任不管,搞无原则一团和气,造成不良影响的将受相应处分。这无疑更加鲜明地要求,党员特别是领导干部在党风廉政建设方面要敢抓敢管。

——不如实报告个人有关事项将被处分

【原文】新条例第六十七条规定,有下列行为之一,情节较重的,给予警告或者严重警告处分:(1)违反个人有关事项报告规定,不报告、不如实报告的;(2)在组织进行谈话、函询时,不如实向组织说明问题的;(3)不如实填报个人档案资料的。

【解读】十八大以来查处的官员中,不如实向组织说明问题,不如实报告个人有关事项,档案造假隐瞒真实年龄的情况均有出现。

新版条例针对上述问题作出处分规定,突出了“不如实报告个人有关事项”等新问题,强调了党员要忠诚于组织,要向组织说出实话、报实情的要求。

——纵容、默许亲属腐败将受处分

【原文】新条例第八十二条规定,纵容、默许配偶、子女及其配偶等亲属和身边工作人员利用党员干部本人职权或者职务上的影响谋取私利,情节较轻的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分。

【解读】十八大以来,无论是巡视反馈中的问题清单,还是高官查处后的违纪问题通报,领导干部“身边人腐败”现象均突出显现。本次新条例中加大篇幅对领导“身边人”的腐败问题进行了规定,再次明确利益输送、以权谋私的具体形式,现实针对性十分明显。

——对待群众态度恶劣、简单粗暴将被处分

【原文】新条例第一百零八条规定,有下列行为之一,对直接责任者和领导责任者,情节较重的,给予警告或者严重警告处分;情节严重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分:

(1)对涉及群众生产、生活等切身利益的问题依照政策或者有关规定能解决而不及时解决,造成不良影响的;(2)对符合政策的群众诉求消极应付、推诿扯皮,损害党群、干群关系的;(3)对待群众态度恶劣、简单粗暴,造成不良影响的;(4)弄虚作假,欺上瞒下,损害群众利益的。

【解读】十八大以来,除了“打虎”,强力查处群众身边的腐败和“四风”现象被中央着重强调。此前的纪律处分条例中没有“群众纪律”这一提法,本次修订后新增了“侵害群众利益”“强迫命令”等党员在处理涉及群众问题时的“负面清单”,也是用意明显。

——追求低级趣味、违背社会公序良俗将受处分

【原文】新条例第一百二十六条规定,生活奢靡、贪图享乐、追求低级趣味,造成不良影响的,给予警告或者严重警告处分;情节严重的,给予撤销党内职务处分。

第一百二十八条规定,违背社会公序良俗,在公共场所有不当行为,造成不良影响的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分。

【解读】从八项规定出台以来,反“四风”成为与“打虎拍蝇”并重的治吏措施。这次修订条例,把享乐、奢靡等“四风”问题纳入党纪处分范围,将“追求低级趣味”、“违背社会公序良俗”纳入监督党员的事项,这也彰显了中央决心正风肃纪的态度。

五、新《条例》需要深刻理解的难点有哪些

(一)“妄议中央大政方针,破坏党的集中统一”的确切含义

“妄议中央大政方针,破坏党的集中统一的”是我们这次新修订的内容、新增加的内容。关于这个问题,首先是根据党章的规定作出的。党章在总纲中规定坚持民主集中制是党的建设必须坚持的四项基本要求之一。这项原则既是党的根本组织原则,也是群众路线在党的生活中的运用,它要求必须充分发扬党内民主,尊重党员的主体地位,保障党员的民主权利,充分发扬各级党组织和党员的积极性和创造性,同时,还必须实行正确的集中,保证全党的团结统一和行动一致,保证党的决定得到迅速而有效的贯彻执行。党中央在制定重大方针政策时,通过不同的渠道和方式,充分听取有关党组织和党员的意见建议,但有些人“当面不说、背后乱说”“会上不说、会后乱说”“台上不说、台下乱说”,实际上不仅扰乱了人们的思想,有的还造成了严重后果,破坏了党的集中统一,妨碍了中央方针政策的贯彻落实,也严重违反了民主集中制的原则。无疑,应当按照《条例》第46条规定给予相应的处分。对于未造成严重后果的,则应当给予批评教育或者相应的组织处理。

(二)党员能否参加“校友会、老乡会、战友会”之类的联谊活动

《条例》第68条规定,党员领导干部违反有关规定组织、参加自发成立的老乡会、校友会、战友会等,要根据情节轻重予以处理。这里特别需要说明的是三点:一是这条规定针对的仅是“党员领导干部”,体现了对党员领导干部的高要求;二是违反了2002年中央纪委、中央组织部和总政治部联合下发的《关于领导干部不得参加自发成立的“老乡会”“校友会”“战友会”组织的通知》的有关规定,这就是违反规定。也就是说组织、参加自发成立的老乡会、校友会、战友会等构成违纪的前提是违反了这个规定。该通知明确规定,党员领导干部不得参加自发成立的老乡、校友、战友之间的各种联谊会之类的组织,不得担任这类组织、联谊会的发起人和组织者,不得在这类联谊会中担任相应职务;也不得借机编织“关系网”,搞亲亲疏疏,团团伙伙,更不得有“结盟”“金兰结义”等行为。三是这里要强调组织参加的是自发成立的老乡会、校友会、战友会。所谓的自发成立主要是指未经登记注册。因此,党员包括领导干部在正常范围内的老乡、校友、战友聚会并不违反党的纪律,三五个朋友、校友、老乡聚一聚,很正常。也就是说,组织参加老乡会、校友会、战友会与组织参加老乡、校友、战友之间的聚会活动不是一回事,只有违反规定组织参加自发成立的老乡会、校友会、战友会等才有可能构成处分。

(三)身为党员能不能炒股

《条例》第88条是关于违反有关规定从事营利性活动行为的处分规定。其中,第3项将“买卖股票或者进行其他证券投资”作为违纪情形之一列了出来。

《条例》并没有改变原来条例的规定。原条例第77条第2项规定“个人违反规定买卖股票”是违纪的情形之一,这与本条第一款开头规定的“违反有关规定”在文字表述上存在重复。修订中,我们只是从立法技术上删除了“个人违反规定”这一内容,没有改变原来条例的规定。

关于买卖股票问题,我们经历了一个从一律禁止到逐步放宽的过程。在199310月,党中央、国务院作出了关于党政机关县()级以上领导干部不准买卖股票的规定。当时在我们国家证券市场监管机制还不够健全的历史条件下,这一规定对于促进党政机关领导干部廉洁自律,保证证券市场健康发展起到了非常重要的作用。随着我国证券业监管制度的逐步健全,特别是《证券法》的颁布实施,证券市场的监督管理越来越规范了。为此,在20014月党中央、国务院决定有限制地放宽对党政机关工作人员买卖股票的规定,出台了《关于党政机关工作人员个人证券投资行为若干规定》。

根据这一规定,主要有以下几类人员不得买卖股票:一是上市公司的主管部门以及上市公司的国有控股单位的主管部门中掌握内幕信息的人员及其父母、配偶、子女及其配偶,不准买卖上述主管部门所管理的上市公司的股票。二是国务院证券监督管理机构及其派出机构、证券交易所和期货交易所的工作人员及其父母、配偶、子女及其配偶,不准买卖股票。三是本人的父母、配偶、子女及其配偶在证券公司、基金管理公司任职的,或者在由国务院证券监督管理机构授予证券期货从业资格的会计(审计)师事务所、律师事务所、投资咨询机构、资产评估机构、资信评估机构任职的,这些党政机关工作人员不得买卖与上述机构有业务关系的上市公司的股票。四是掌握内幕信息的党政机关工作人员,在离开岗位三个月以内,继续受该规定的约束。由于新任职务而掌握内幕信息的党政机关工作人员,在任职前已持有的股票和证券投资基金必须在任职后一个月内作出处理,不得继续持有。

(四)何为“违反有关规定”

《条例》中一共出现了20多处“违反有关规定”,所涉及“违反有关规定”条款,只有其行为违反了有关规定才构成违纪,是否违反有关规定是认定违纪与否的重要前提。这20多处“违反有关规定”,主要是指现行的党内法规和有关规范性文件,比如《关于党政机关工作人员个人证券投资行为若干规定》《关于领导干部不得参加自发成立的“老乡会”“校友会”“战友会”组织的通知》,再比如,《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》《关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定》《关于合理确定并严格规范中央企业负责人履职待遇、业务支出的意见》《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》,等等。我们采取援引这些有关规定的方式,主要是基于立法技术的考虑,因为这些规定的内容很丰富,不可能在条例中一一作出规定。

同时,随着党内法规制度的建设,也可能会出台一些新的规定或者修订相关的规定。这样能够更好地适应管党治党的需要。


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